关于谋划电力体制继续深化改革的思考

　　“电力市场化改革”“电力市场建设”与“电力市场改革”是内涵不同的概念，但时至今日仍然常常被混为一谈，以至于出现以电力市场建设替代电力体制改革的倾向。从理论上弄清它们之间的区别和内在联系，对于落实中央“谋划新一轮全面深化改革”的指示，推动电力体制改革继续深入发展是十分必要的。

　　电力市场化改革的内涵和基本要求

　　“电力市场化改革”是“以市场化为方向的电力体制改革”的简称，它与“电力市场改革”虽然只有一字之差，含义却大相径庭，前者是指整个电力体制改革，后者仅指电力市场自身的改革。由于我国的电力市场建设尚处于初级阶段，现在谈电力市场改革不太符合实际情况。如果将电力市场改革或者电力市场建设等同于电力市场化改革，无疑会模糊人们对电力体制改革本质的认识，不利于改革的进一步深化。

　　坚持市场化方向是包括电力体制在内的所有经济体制改革的指导思想，它的基本要求是：牢固树立市场经济观念，遵循市场客观规律进行体制改革，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定价格的机制，实现资源高效利用，推动各行业高质量、高水平和高速度发展。按照《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发〔2015〕9号，下称“9号文”)精神，本轮电力市场化改革的主要任务有三：一是建立“管住中间、放开两头”的电力体制新架构;二是按照在市场经济中所扮角色的要求重新对电网企业进行定位;三是建设符合市场一般规律和电力技术规律的电力市场。

　　电网体制改革同样是电力市场化改革的重要内容，它与前三项任务具有相辅相成的关系，在9号文中暂被定为研究课题，可认为是下一步继续深化电力体制改革要完成的重点任务。电网体制改革坚持市场化方向主要体现在两个方面：一是破除垄断，以区域电网体制替代一家独大体制，形成比较竞争格局，克服因高度垄断造成的企业管理行政化官僚化、重表面文章轻实际效果、缺乏学术民主和学术远见等问题。二是输配分开，输配电企业分别定位，输电企业完全回归公共事业属性，成为政府的参谋、助手和电网安全的守护者，充分发挥输电网枢纽型、平台型、服务型功能;配电企业则作为特殊竞争性企业实行股权多元化，通过特许经营和开展比较竞争，为分布式智能电网建设营造万众创业和创新的良好环境。

　　由于电网体制改革具有涉及面广、影响力大的特点，且事关新型电力系统的高质量发展，它成为国家新一轮全面深化改革推出的具有“战略性、创造性、引领性改革举措”之一，是十分值得期待的。

　　电力市场建设不能替代电力体制改革

　　电力市场建设不等于电力市场化改革，包括全国统一电力市场体系建设都不能替代电力体制改革。“电力体制改革”的概念实际上有狭义和广义之分，狭义仅指体制方面的改革，广义则包含电力市场建设。中央下发的两轮电力体制改革文件，既提出电力体制改革的任务，也提出电力市场建设的目标，说明电力市场建设是广义电力体制改革的重要内容，但并不是全部。电力行业的市场化竞争包括输电网企业之间的比较竞争、配电企业的特许经营竞争、发电企业的全方位竞争等，电量交易竞争仅仅是市场化竞争的一个方面。

　　电力市场不是自然形成而是人为设计出来的市场，它的建设和完善需要通过体制的改革为其创造条件与提供保障。如果不打破电力统购统销的垄断体制、不将垄断性业务与竞争性业务分离、不培育独立多元市场主体、不建立确保电力调度公平公正的体制、不取消“双轨制”等，电力市场的建设将失去前提和基础，无法保证其健康发展。

　　全国统一电力市场体系，从类型上看，包括电量市场及各种辅助服务市场、中长期电力交易市场、实时交易市场等;从层次上看，包括国家、区域、省级电力市场及配电网分布式发电交易四级市场。如果不对旧的电网体制进行改革，任凭“裁判员和服务员”兼“运动员”等问题存在，电力市场体系建设要达到促进新型电力系统高质量发展的要求是困难的。

　　从更高的视角看，电力体制改革的任务是对过时的生产关系进行调整，全面营造市场化竞争环境;而电力市场建设的任务则是根据电网规划建设的实际情况，确定市场范围、设计交易模式、制定交易规则、形成电价机制等。因此，体制改革处于战略层面，市场建设处于战术层面。

　　电力市场建设与电力体制改革节奏应协调一致

　　电力市场建设由于其自身的特殊性和复杂性，必须经历一个从简单到复杂，从局部到全局，从不完善到完善的较长时间发展过程，不可能一蹴而就。从各国的经验看，电力市场建设是开放的，相关设计将随外部情况的变化而不断作出调整和修改。比如，欧洲电力市场尽管早已成熟，但目前正计划根据俄乌冲突造成的能源新形势进行必要改革。

　　目前，至少有三个问题明显制约我国电力市场的建设：一是调度体制问题，电力调度权是政府的公权力，如果由一个参与竞争的企业来行使，显然难以保证市场的公平公正性;二是“双轨制”问题，电力是一种特殊商品，电力体制从计划经济模式转变到市场经济模式，需要经历的时间比其他行业长，这个转变过程目前还远未完成;三是市场主体培育问题，如何培育更多市场主体入市，比如是否确定配电企业为独立市场主体参与配售电竞争，仍在探索中。在这些问题尚未得到解决前，无论怎样在交易方案设计上下功夫，电力市场建设都很难达到预期效果。

　　市场不是万能的，电力市场交易竞争使电价随供需关系浮动，一定程度上可以引导电源投资和促进节能，但对于怎样合理控制输电成本和新能源单位电能系统成本、避免出现新型储能设施无序建设和利用率低下现象、消除虚拟电厂聚合和有效发挥作用的各种障碍、确保电力长期供给的稳定性与安全性等问题，仅靠电力市场是不可能解决的，还需要通过电力体制改革创造条件，从三个方面同时发力方能奏效：一是输电网企业自觉履行电力普遍服务义务，充分发挥输电网枢纽和平台的统筹协调功能;二是集中群众智慧编制真正具有科学性、前瞻性的电力规划作引领;三是政府依法依规进行有效监管。解决复杂问题需要标本兼治，并以治本为重，构建合理的市场结构，营造充满竞争活力的市场化环境，比提高市场交易量本身更为重要，而这也正是政府真正有为的表现。

　　本轮电改已进行8年，从目前的情况看，电力市场建设因受到重视有较大进展并取得一定成效，但电力体制改革的任务远没有完成，有必要借“谋划新一轮全面深化改革”的东风，以更大的决心和勇气加快电力体制改革步伐，使两者的节奏协调一致。

　　怎样理解“兼顾改到位和保稳定”的要求

　　“兼顾改到位和保稳定”是9号文明确的本轮电力体制改革的一个指导思想，表明两者同等重要，不可偏废，“保稳定”是前提，“改到位”是目标。“保稳定”包括两个方面，即保社会稳定和保电网安全;“改到位”要求全面营造高水平市场化环境，在“管住中间、放开两头”的架构下，建立确保公平、有效竞争的体制机制，

　　“改到位”与“保稳定”实际上是相辅相成的。比如，输配分开改革可能涉及中央和地方管理权的变更，但并不改变输配电企业的公有制性质，将配电企业定位为特殊竞争性企业，有利于培育多元市场主体，吸引社会资本参与配电网建设并增加就业岗位，不仅不会影响反而有利社会稳定。而对于构建新型电力系统来说，输配分开可使输电企业摆脱利益羁绊，集中精力应对高比例新能源带来的各种挑战，使电网的安全性得到更好保障。事实上，输配分开也是西方各国普遍实行的电网体制，害怕输配分开改革影响电网安全，是不必要的非专业顾虑。

　　增量配电业务改革实质上是输配分开改革在局部的试点，9号文暂不要求全面进行输配分开改革，而提出增量配电业务改革试点，或许是出于“保稳定”的考虑。其实，只要改革方案合理，并从试点开始，是不会影响稳定的。实践表明，增量配电业务改革由于走“双轨制”道路，改革方案明显脱离实际，导致产生诸多难以解决的矛盾，虽然经过多年奋斗，但依旧举步维艰，甚至有的试点被迫取消，教训十分深刻。

　　市场化与改到位基本是同义语，实现了市场化也就落实了改到位，因此，电力体制改革是否改到位，取决于9号文确定的三项主要任务，以及要求继续研究的电网体制改革任务的完成情况。在三项改革任务中，“管住中间、放开两头”是前提，电网企业重新定位是关键，电力市场建设是核心。核心很重要，但核心之所以成为核心是因为有足够厚度的外围作保护，单独的核心是不存在的。因此，不能仅以电力市场建设的情况来评判电力体制改革是否改到位问题。

　　作为关键环节，电网企业的定位问题在电力体制改革中居于“纲”的位置。纲举目张，实现电网企业的科学定位，意味着电网的垄断环节与竞争性环节分离，意味着“管住中间、放开两头”的体制架构获得稳固的支撑基础，意味着输配分开改革被铺平道路并可与增量配电业务改革无缝衔接，还意味着市场竞争主体更多元、市场公平竞争更有保障、政府监管更有效等。可以说，电网企业实现科学定位是电力体制改革改到位的主要标志。

　　来源：《风能》杂志 作者：吴安平中能建西南电力设计院原副总工程师