今年10月，国家发展改革委发布了《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》(以下简称《通知》)。这次电价改革进一步突出了市场化的取向。从发电侧来看，2019年，价格主管部门就出台了《关于深化燃煤发电上网电价形成机制改革的指导意见》，建立了“基准价+上下浮动”的市场化电价机制，各地燃煤发电通过参与电力市场交易，由市场形成价格。此前，约有70%的燃煤发电量是通过参与电力市场形成上网电价，此次改革明确推动其余30%的燃煤发电量全部进入电力市场，从而实现了发电侧上网电价的全面放开。从用电侧来看，目前大约44%的工商业用电量已通过参与市场形成用电价格。此次改革，明确提出有序推动工商业用户都进入电力市场，按照市场价格购电，同时取消长期实行的工商业目录销售电价。
加快电价改革势在必行
前一段时间，由于供给端与需求端的不匹配，煤炭价格快速上涨，而燃煤发电成本由于无法通过市场向终端用户传导，电力供应紧缺，多地出现拉闸限电的情况，引起社会广泛的关注。
从供给端来看，今年前9个月原煤产量同比增长约6%，剔除春节及去年基数偏低等因素的影响，今年国内原煤产量实际增长幅度偏低，煤炭增产相对较慢。进口补充方面，煤炭市场供给受到海外疫情等因素的影响，呈现出进口量减价增的状况，煤炭进口数量远低于往年同期，进口价格也快速上涨，直接影响到南方部分地区煤炭的正常供给。
从需求端来看，由于我国经济运行持续恢复，电力消费增长较快，加之天气转冷等因素，供需水平的不匹配导致前期一些地方出现拉闸限电，如广东省内多地工业企业被要求“开三停四”甚至“开二停五”、“开一停六”错峰用电。
前期出现的较大范围电力供应短缺、拉闸限电现象的原因是多方面的，表面上看，是由于燃煤发电不足，但深层原因是长期存在的“市场煤”与“政府电”的矛盾，由于煤炭价格的合理上涨导致的发电成本难以通过电价“顺”出去。因此加快电价改革势在必行。
体现市场导向同时坚持保居民保农业用电
此次电价改革具有以下三个鲜明的特点：
一是保持居民、农业、公益性事业用电价格稳定。这次改革方案中坚持了保持居民、农业、公益性事业用电价格稳定，即居民、农业、公益性事业用电仍然是由电网企业保障供应，继续执行目前价格水平不变。
二是高耗能行业由市场交易形成价格，不受上浮20%的限制。这次改革明确了高耗能企业市场交易电价不受上浮20%的幅度限制，也就是说，高耗能企业的交易电价允许上浮更多。虽然对于高耗能企业而言，可能面临着用电成本大幅上升的风险，但是，这也有利于遏制高耗能行业盲目发展，激励高耗能企业加大技术改造投入、提高能源利用效率，更好地消化电价上涨的影响。
三是关注区域电力市场交易，促进电力资源在区域间或更大范围内优化配置。10月15日，国家发展改革委修订印发《跨省跨区专项工程输电价格定价办法》(以下简称《定价办法》)，进一步提升跨省跨区专项工程输电价格核定的科学性、合理性，支持新能源跨省跨区消纳，更好服务区域电力市场交易，促进电力资源在更大区域范围内优化配置。
《定价办法》从“建立事前核定、定期校核的价格机制”“增加成本监审相关内容”“明确专项工程范围及单一电量电价形式”“强化输电价格监管”“提升输电价格灵活性”“强化细化激励措施”和“明确定期校核机制和经营期满后定价原则”等七个方面对现行定价办法进行了改进与完善，为进一步提升专项工程输电价格机制灵活性、促进跨省跨区电力市场交易预留了空间。
对当前价格影响有限对长远有利于保障能源安全
对于工商业用户而言，全面放开燃煤发电上网电价，扩大上下浮动范围，可能会推升工商业用户用电成本。特别是对于高耗能企业，其用电成本会增加更多。这就要求相关企业加快技术进步，努力提高消化能力，尽量减少通过涨价转嫁给下游企业和消费者。
电价是整个价格体系的一个基础，电价调整对很多产品和行业会产生一些反应。由于此次改革中保持了居民、农业用电价格的稳定，因此对居民消费价格指数(CPI)的影响较小。而由于市场交易电价上浮，上游生产企业用电成本的增加可能会推动工业生产者价格指数(PPI)的上升。但考虑到不同用户的情况，有关部门还作出了一系列针对性安排：一是各地根据情况有序推动工商业用户进入市场，并建立电网企业代理购电机制，确保平稳实施;二是鼓励地方通过采取阶段性补贴等措施对小微企业和个体工商户实行优惠;三是继续落实好已经出台的支持民营企业发展、中小微企业融资、制造业投资等一系列惠企纾困措施。
同时，根据近期供需形势的需要，山西、内蒙古、陕西等地区在保障安全生产的前提下，推动具备增产潜力的煤矿尽快释放先进产能，加快已核准且基本建成的露天煤矿投产达产。因此，随着煤炭供应状况的改善，总体上看对价格水平的影响是有限的。
从短期来看，此次改革有利于缓解煤价高企给发电企业带来的巨大成本压力，从而促进电力生产，缓解电力供应紧张，保障电力安全稳定供应。山东电力交易中心的数据显示，10月15日，共有49家燃煤发电企业(97台机组)与79家售电公司和5家电力用户参与，成交电量110.7亿千瓦时，成交均价较基准电价上浮19.8%。而根据江苏省发改委披露，江苏省同日组织开展了10月中旬月内挂牌交易，共成交电量19.98亿千瓦时，成交均价468.97元/兆瓦时。
从长远来看，必将有利于构建“能跌能涨”的市场化电价机制，加快推动电力中长期交易、现货市场和辅助服务市场建设发展，促进电力行业的高质量发展;有利于引导工商企业和居民合理用电，加快企业绿色化转型，助力“双碳”目标实现;更有利于保障国家能源安全。
(作者：许光建系中国人民大学公共管理学院教授，黎珍羽系中国人民大学公共管理学院博士研究生)
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