日前，广西壮族自治区出台的《广西营造更好发展环境支持民营企业改革发展实施方案》(以下简称《方案》)提出，在水电、风电、光伏、生物质发电等新建电源项目全面推行以竞争性方式确定项目投资主体，并逐步扩大至新建煤电项目。除此之外，支持民营资本参与火电等电源项目投资建设。
对于这份《方案》，有分析人士表示，这是煤电行业步入竞争性配置时代，煤电投资主体多元化的积极信号。但也有业内人士认为，从2002年首轮电改到“9号文”发布，煤电行业投资主体早已多元化。“只不过出于多种原因，民企难以介入罢了。”
民资仅占煤电市场5%
目前，央企、国企等国有资本是我国煤电领域的主要投资主体，其他资本鲜有入局。上述《方案》中提出的“支持民营资本参与火电等电源项目投资建设”，是否意味着煤电可以通过竞争配置方式组织建设，并打破目前基本由国有资本投资的局面?
华北电力大学经济与治理学院教授袁家海告诉记者：“竞争性配置煤电项目有助于深化电力市场化改革，从投资侧强化市场竞争。同时，有助于深化煤电领域的混合所有制，有利于改变当前煤电领域国有独大的所有制格局。”
相关数据显示，2002年左右，外资企业约占我国煤电市场份额的7%。而到目前，民营资本约占整个煤电市场的5%，外资企业几乎全部撤资。
“一直以来煤电从未有过‘只能由国企投资’这种说法，其投资主体与国有企业、民营企业，甚至是外资企业并无必然关系。”上述业内人士告诉记者。
在另一位不愿具名的专家看来，煤电投资主体多元化本是常态，不能将其看成一种进步。“现在推行市场化改革，投资应交由市场决定，投资商会根据收益率做出投资决策，进而推行竞争性配置。目前新能源采用竞价机制，以上网电价高低竞争，以后电价都市场化了，鼓励民资进入煤电的意义何在?”
该专家认为，目前新能源竞价上网，政府没有补贴，建立一套公平规则，让最有能力的业主负责项目，这是电力行业配置方式的一种转变，政策驱动转向真正市场竞争。“对煤电而言，国家政策非常明确，特别是‘9号文’发布后，没有发电计划保障和收益托底。因此，从选择机制上来说，2015年之后新核准的煤电，项目业主也应是最适合、综合能力最优的投资主体。”
隐形“门槛”导致入局难
国务院2012年发布的《中国的能源政策2012》白皮书曾指出，鼓励民间资本全面参与能源行业。但八年过去了，进入煤电行业的民营资本缘何寥寥无几?
“从行政许可上说，民营企业想拿到建设许可的‘路条’并非易事，某些地区甚至根本拿不到，实际操作过程中有‘玻璃门’和‘旋转门’存在，将民营和外资挡在了市场门外。”上述业内人士坦言。
除了市场准入壁垒，经营困难也是民营企业涉足煤电的掣肘。
“虽说煤炭已经整体市场化了，但电煤大多由政府组织洽谈。因为不完全的市场化，民营或外资企业可能拿不到长协煤，从经营角度而言，这意味着没有什么优势。”上述业内专家表示。
此外，从事煤电需要足够的资金实力和抗风险能力，这对民营资本是不小的挑战。
“煤电厂投资动辄上亿，需要足够的资金，还得有技术、经验和人才，对大多数民营企业来说，这些都是障碍。为什么要搞电力市场化改革?就是因为竞争应该是全方位的，如果大家都有能力干，就打开大门一起竞争，不能由政策决定让谁来干，起码不能戴有色眼镜对待民营资本。”上述业内人士说。
投资主体短期难改变
为弥补当前短板，上述《方案》指出，深化“放管服”改革，进一步精简市场准入行政审批事项，全面落实放宽民营企业市场准入负面清单，不得额外对民营企业设置准入条件;持续跟踪、定期评估市场准入有关政策落实情况，及时发现并推动破除各种形式的市场准入不合理限制和隐性壁垒;开展疏解治理投资“堵点”专项行动，制定全区统一投资审批管理事项清单。
对此，一位国有煤电企业负责人坦言：“即使政策针对性调整，短期内国有资本作为我国煤电开发主体的地位仍然难以动摇，不会有什么影响。”
那么，在地方政府的鼓励下，民营资本投资煤电的积极性如何?
据了解，2016年以来煤炭价格持续上涨，但煤电联动并未严格执行，煤电厂无法将上涨的成本通过电价传导出去。2018年以来，降电价成为为工商业企业减负的重要途径，煤电厂希望通过涨电价来疏导成本的愿望几乎难以实现。
“随着风电、光伏等新能源的快速发展，煤电企业一方面要让出发电小时，为规模逐渐扩大的新能源提供消纳空间，另一方面要为新能源提供系统调峰。电价不能覆盖发电成本，发电小时数又达不到设计值，根据煤电行业整体营收状况判断，民资进入煤电行业的积极性恐怕不高，短期内投资主体仍为国有资本。”上述负责人表示。
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