国研视点
核心观点
整县推进屋顶分布式光伏开发是需要多方参与的系统工程，政府部门重在制定政策与营造氛围，激励投资方与业主安装屋顶分布式光伏电站；央企与国企重在建设和运营连接屋顶光伏电站的智能微电网平台和为屋顶光伏开发相关方提供服务的供应链管理平台；金融机构积极为屋顶居民提供低息乃至政府贴息的绿色金融服务，激励居民自建自用户用光伏电站。
钱平凡周健奇
整县推进屋顶分布式光伏试点成效低于预期
2021年6月20日，国家能源局发布《关于报送整县(市、区)屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》，拉开了整县推进屋顶分布式光伏开发的帷幕。同年9月，国家能源局公布了试点名单，含31个省区市的676个县市区。整县推进屋顶分布式光伏开发试点县市区建设规模多在15万千瓦至30万千瓦之间，全国整县推进屋顶分布式光伏试点县累计备案容量约16500万千瓦。整县推进屋顶分布式光伏开发试点启动后，掀起了分布式光伏发展热潮，成效已显，如促进了分布式光伏发展，提高了城乡居民利用屋顶增加收入的机会。在2021年全国光伏新增装机容量中，分布式光伏装机容量占比约为53%，首次超过集中式光伏电站装机容量，2022年分布式光伏新增装机容量占比扩大至58%。
整县推进屋顶分布式光伏开发试点进展仍低于预期。截至2022年底，全国整县推进屋顶分布式光伏试点地区累计并网容量2976万千瓦，仅完成规划目标的18%；截至今年4月底，累计并网容量3692万千瓦，完成了规划目标的22%。目前，山东、河南等少数省份累计并网容量达到规划目标的30%左右，而不少地方低于规划目标的15%，如2022年底陕西省累计并网容量仅24.6万千瓦，不到规划目标的6%。
国家能源局在出台整县推进屋顶分布式光伏开发试点通知时提出“5432”的申报条件，其中条件之五是：党政机关建筑屋顶总面积可安装光伏发电比例不低于50%，学校、医院、村委会等公共建筑屋顶不低于40%，工商业厂房屋顶不低于30%，农村居民屋顶不低于20%。随后，国家能源局提出，2023年底达成“5432”目标的县区市，将被列为整县(市、区)屋顶分布式光伏开发示范县。从目前情况来看，能够达到该目标的县(市、区)并不多。截止到2022年底，全国整县推进屋顶分布式光伏试点地区累计并网容量中，户用装机占比为47.9%；截止到2023年4月底，户用装机占比为50.4%。作为整县推进屋顶分布式光伏试点工作领先的山东省，截止到2022年5月底，诸城市整县推进屋顶分布式光伏累计新增装机8.05万千瓦。其中，工商业屋顶光伏并网1.84万千瓦(占比23%)，农村居民屋顶光伏并网6.21万千瓦(77%)，党政机关屋顶分布式光伏并网仅45.39千瓦(忽略不计)。虽然累计并网容量与“5432”要求的面积并不一致，但至少表明，公共机构屋顶装机容量过低的现实与当初设定的目标还有较大差距。
整县推进屋顶分布式光伏开发试点的成效
就分布式光伏开发综合条件的优质性而言，山东、河南与河北分别位于全国前三位。随着整县推进屋顶分布式光伏开发试点的启动，河南省分布式光伏开发突飞猛进，入选试点县(市、区)66个，仅次于山东省的70个，规划装机总量约1500万千瓦。截至今年4月底已完成装机并网容量443万千瓦，约完成规划目标的30%。在装机并网中，户用占比约88%，公共机构屋顶实际装机量7万千瓦，约占总并网装机容量的1.58%。
2022年，河南省分布式光伏新增装机量居全国之首。在河南省66个试点县(市、区)中，兰考县既不是综合条件最好，也不是完成装机目标最高的县，但其开发模式具有一定典型性，整县推进屋顶分布式光伏开发试点的成效与问题在此得到集中体现。兰考县试点备案容量为33.3万千瓦，截至2023年5月底已完成装机并网容量11.23万千瓦，达到规划目标的1/3。在完成并网装机中，户用光伏装机容量10.33万千瓦，占比92%；公共机构屋顶装机容量0.9万千瓦。兰考县采用了试点中盛行的“一县一企，集中开发”的模式，在试点村的基础上，全面推进整县屋顶光伏开发。对于村民屋顶光伏开发采用两种模式：一是农户出屋顶，企业出设备，联合开发屋顶光伏电站；二是农户贷款自建屋顶光伏电站，农行负责放款，企业负责建设与运维。对于党政机关、学校和工商业屋顶，主要采用合同能源管理的模式。
兰考县试点的成效显著。一是快速形成了零散户用光伏的规模化发展，一年多在70个村中建成了3500座户用光伏电站，有力地促进了整县推进屋顶分布式光伏开发目标的实现；二是帮助村民有效利用闲置屋顶增加了收入，第一种模式(屋顶租赁)下的村民每户每年可获得1500-3000元的收入，第二种模式下的村民每户每年可获得2500-5000元的收入；三是帮助公共机构有效利用闲置屋顶资源节约用电成本；四是建设虚拟电厂(智能微电网)，把先进理念与智能科技引入乡村，既提高了光伏发电的本地消纳占比，又破解了县域新能源车辆普及难题，有力推动了农村能源革命。
兰考县试点的问题也突出。一是开发成本较高，优质屋顶资源越来越少，模式难以持续，难以实现既定的开发目标；二是绝大多数村民都选择租赁屋顶模式，获得屋顶的潜在收益偏低，村民参与屋顶光伏开发的积极性未能调动起来；三是村民屋顶光伏基本上都是全额上网，未能实现国家鼓励的“自发自用，余电上网”的目标，未能有效发挥户用光伏的独特优势；四是公共机构参与屋顶光伏开发的形式单一，主动性不强，公共机构屋顶光伏装机率远低于目标；五是光储充放一体化智能微电网与电网公司的虚拟电厂定位差异较大，无章可循，难以有效运行与进一步发展。
整县推进屋顶分布式光伏开发模式亟须调整
整县推进屋顶分布式光伏试点的成效与问题表明，试点工作致力于用集约化、规模化方式开发屋顶分布式光伏的出发点和新思路是正确的，但开发模式亟待调整。
屋顶分布式光伏，特别是户用光伏电站和装机规模小于200千瓦的公共机构屋顶光伏电站，数量众多、位置分散、单体规模、建设环境复杂多样、缺少规模经济性、单位装机成本相对较高。但分布式光伏电站有着集中式光伏电站无法比拟的独特优势，即通过“自发自用，余电上网”，实现电力生产与消费的融合，造就电力产消者，充分挖掘分布式光伏发电的价值。上网电价是生产价格，自用电价是消费价格。国内不同地方的上网电价与消费电价不完全一样，如河南省上网电价是度电0.3779元，居民消费电价分三档：一档度电0.525元，二档度电0.575元，三档度电0.825元；工商业电价和充电桩的电价较为复杂，非谷时度电价格都在0.6元以上。自发自用的比例越高，节省的电费就越多，获得的收益就越高。因此，屋顶分布式光伏开发的要点之一是尽可能地“自发自用，余电上网”。
小于200千瓦的公共机构屋顶光伏电站和居民屋顶光伏电站(装机规模多在20千瓦左右)适合业主自投自用(目前装机费用为3.5元/瓦左右)，可以实现这类光伏电站的投资收益最大化。
整县推进屋顶分布式光伏开发试点旨在用整合资源的集约化实现屋顶分布式光伏开发的规模经济，本意是鼓励在一个县(市、区)同时建设屋顶分布式光伏电站，从而有效降低户用光伏电站开发的获客成本和软成本，进而降低电站开发成本。
在整县推进屋顶分布式光伏开发试点中盛行的以央企、地方国企和大型光伏组件生产企业为主导的“一企包一县”模式，把整合资源简单理解为独家开发一个县，在具体开发时采用了“租用屋顶”与“全额上网”这种类似集中式光伏电站开发模式，如河南省整县推进屋顶分布式光伏开发试点中呈现出典型的“2个90%”现象，即全额上网光伏电站超过90%，租赁屋顶光伏电站超过90%。该模式对于屋顶面积较大的公共机构光伏电站还可适用，但这些公共机构多不便于处理那点租金，导致公共机构屋顶光伏装机容量占比过低。该模式对于户用光伏电站而言，央企与地方国企只能挑选少量优质屋顶建设示范点，还多是“赔本赚吆喝”，难以持续；对于大型光伏组件厂商来说，租赁屋顶建全额上网电站，实际上是变相卖组件，并且通过“光伏贷”把可能的金融风险转嫁给屋顶业主，后者获得的只是每月区区130元左右的租金。这种模式低效开发了优质的屋顶资源，背弃了屋顶分布式光伏的独特优势。
整县推进屋顶分布式光伏开发是需要多方参与的系统工程，需要政府部门、投资方、金融机构、光伏设备供应商、光伏电站承建商、光伏电站运维商等携手共进，充分发挥各方能力与优势互补。其中，政府部门重在制定政策与营造氛围，激励投资方与业主安装屋顶分布式光伏电站。央企与国企，除了参与较大规模的分布式光伏电站投资与建设外，重在建设和运营连接屋顶光伏电站的智能微电网平台和为屋顶光伏开发相关方提供服务的供应链管理平台。金融机构积极为屋顶居民提供低息乃至政府贴息的绿色金融服务，激励居民自建自用户用光伏电站。
政策建议
一是积极调整模式并出台相应配套政策，应高效开发优质屋顶资源。整县推进屋顶分布式光伏开发是系统工程，既要有清晰思路，也要有明确的模式，还要有相应的配套政策。在试点阶段，政府部门只有思路，没有明确的模式和相应的配套政策，各地在模式探索过程中多沿用集中式光伏开发模式开发屋顶分布式光伏，不仅低效开发了不少优质屋顶资源，也无法实现既定装机容量的目标。在整县推进屋顶分布式光伏开发即将转段之际，应及时总结经验，倡导适合屋顶分布式光伏开发的合理模式，并出台相应的配套政策。
二是出台精准配套政策，大力推进公共机构利用屋顶建设自发自用的光伏电站。在现行电价体系下，公共机构屋顶最适合建设自发自用的光伏电站，然而试点中的公共机构屋顶光伏电站占比过低，还以全额上网为主。这是因为缺少支持公共机构投资建设自发自用的屋顶光伏电站的专项资金和具体政策，而公共机构对于出租屋顶的那点租金既没兴趣也不便于处理。因此，政府部门需要设立公共机构建设屋顶光伏电站的专项资金并出台相关规定，或由本地国有能源公司统一提供资金、各公共机构自行挑选承建商、能源公司与公共机构共同分享自发自用光伏电站收益。
三是提供政府贴息贷款等绿色金融业务，激励城乡居民踊跃成为屋顶分布式光伏电力产消者。屋顶分布式光伏电站的独特优势在于造就光伏电力产消者，实现电力产消融合。试点中只有很少居民建设自发自用的屋顶光伏电站而成为光伏电力产消者，其他居民要么租赁屋顶、要么还在观望之中。可以考虑为装机规模在20千瓦以内的户用光伏电站(投资在7万元以内)提供5年期的政府贴息贷款业务，激励屋顶业主自行投资建设自发自用的户用光伏电站。
四是支持以园区和村为单位建设智能微电网，探索共享储能机制，拓展本地光伏电力消费市场，构建以本地电力市场带动屋顶分布式光伏发展新格局。整县推进屋顶分布式光伏开发，除了规模化开发外，还要积极探索连散成片之道，破解独户用电少和独户难储能的难题。可借鉴付楼村的智能微电网模式，积极支持以工商业、物流园区和自然村为单位建设智能微电网，共享储能，建设充电桩等扩大本地电力消费的设施，共同提高自发自用光伏电力的比重，进一步调动屋顶业主投资建设自发自用光伏电站的积极性，从而构建屋顶分布式光伏发展新格局。
五是推行分布式屋顶光伏净计量法，切实提高农村居民屋顶光伏发电的经济性。农村自发自用、余电上网的户用光伏电站的最大困境在于，白天光伏发电时村民多在室外工作而家里用电少，早晚村民在家用电较多时光伏电站不发电，结果是白天低价(度电0.38元左右)卖电给电网而早晚高价(度电0.53元左右)从电网买电消费，拉低了户用光伏投资收益，挫伤了屋顶业主建设自发自用光伏电站的积极性。与此同时，电网公司在白天的绝大多数时段(早上7点至晚7点)都用平价与峰价供给工商与公共机构，其中10点至12点、15点至17点都是峰价(度电在0.6元至1元)，此时段也是光伏发电量比较多的时候。2022年我国全社会用电量高达86372亿千瓦时，而我国分布式光伏电站发电量不足1600亿千瓦时，实施净计量法对电网公司收益的影响可以忽略不计，但会强力推动自发自用的户用光伏电站发展。可考虑采用国际惯例，推行分布式光伏净计量法。
六是整县推进屋顶分布式光伏开发需要相应政策配套，但这些政策的出台需要一个过程，可考虑在兰考县先行先试。目前，兰考县正从试点阶段转入示范阶段，需要进一步探索农村能源革命模式，尤其需要在能源消费革命和体制革命方面进行深入探索，而培育光伏电力产消者和建设农村智能微电网都是亟须破解的难题，可在兰考县先行探索公共机构装机模式、政府贴息绿色金融业务、净计量法和农村智能微电网等相关政策。
(作者分别系国务院发展研究中心产业经济研究部研究员、企业研究所研究员)
来源：中国经济时报
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